A Comissão Mista de Orçamento (CMO) aprovou nesta quinta-feira (4) o relatório preliminar da Lei Orçamentária Anual de 2021 (PLN 28/2020). Ele ainda não conta com a previsão de pagamento do novo auxílio emergencial. Agora o texto passará pelos relatores setoriais, que podem fazer remanejamentos financeiros, e depois a comissão ainda votará o relatório final.
O auxílio emergencial é autorizado pela PEC Emergencial (PEC 186/2019), que foi aprovada pelo Senado também nesta quinta e agora segue para a Câmara dos Deputados. A PEC limita o gasto total com o auxílio a R$ 44 bilhões, mas o relator-geral do Orçamento, senador Marcio Bittar (MDB-AC) prevê um gasto menor.
“Estender o auxílio emergencial por apenas quatro meses, em menor valor, e a um público reduzido à metade custaria cerca de R$ 30 bilhões. Alternativa em debate é a extensão do Bolsa Família para candidatos que já estão na fila do programa, cujo impacto fiscal seria de aproximadamente R$ 10 bilhões. Ou seja, mais facilmente acomodado por meio de remanejamentos e sem impactar o teto de gastos e a meta de resultado primário”, afirma ele em seu parecer.
Os recursos destinados ao auxílio não serão limitados pelo teto de gastos, não serão contabilizados para o limite de endividamento público do governo federal e não serão considerados no cálculo do saldo primário do ano. Após a aprovação definitiva da PEC, o Executivo deve editar uma medida provisória para definir os critérios de acesso e a fonte de recursos para o programa.
Marcio Bittar aceitou três sugestões da comissão feitas durante a discussão do relatório preliminar. Primeiro, o deputado Lucas Vergílio (Solidariedade-GO) propôs elevar o limite de remanejamentos orçamentários que os relatores setoriais poderão promover. Agora, esse teto será de 60% para cada rubrica orçamentária, em vez dos originais 40%.
Depois, a deputada Professora Dorinha Seabra Rezende (DEM-TO) propôs incluir, entre as alocações orçamentárias permitidas ao relator-geral, um acréscimo na complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). Segundo ela, os recursos para isso podem vir da reestimativa de receitas para o ano, que elevou a arrecadação.
Por fim, o deputado Zé Vitor (PL-MG) também sugeriu uma inclusão à lista de alocações permitidas ao relator-geral: neste caso, verbas para hospitais universitários e para infraestrutura.
Já uma proposta da deputada Fernanda Melchionna (Psol-RS) para restringir as alocações do relator-geral a áreas urgentes em 2021 (como saúde, educação e moradia) foi rejeitada pela comissão, mas Marcio Bittar se comprometeu a dar mais atenção a essas áreas e dialogar com representantes quando for aplicar suas emendas orçamentárias.
O relatório preliminar ao Orçamento projeta R$ 4,291 trilhões em despesas para 2021. São R$ 4,147 trilhões oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social, e R$ 144,3 bilhões do orçamento de investimento das estatais.
Segundo o relator, R$ 453,7 bilhões previstos em operações de crédito ultrapassam a chamada “regra de ouro”. Isso significa que a execução desses recursos depende da aprovação, pelo Congresso Nacional, de projeto de crédito suplementar. O valor corresponde a 26,3% do total de despesas primárias projetadas para 2021 (R$ 1,722 trilhão).
Os ministérios da Economia (R$ 288,3 bilhões), da Defesa (R$ 50,7 bilhões) e da Educação (R$ 48,5 bilhões) concentram 85,4% do total de despesas condicionadas. “Elas estão maciçamente concentradas em dois grupos: benefícios previdenciários e despesas com pessoal e encargos sociais. Esses dois grupos somam R$ 391,4 bilhões em despesas condicionadas, perfazendo 86,3% do total”, explica Bittar. As pastas da Saúde (R$ 2,3 bilhões) e da Cidadania (R$ 1,1 bilhão) têm um volume mais baixo de despesas desse tipo.
O total das despesas primárias do governo central (descontada a repartição de receitas) é de R$ 1,516 trilhão — o equivalente a 19,8% do PIB. Os principais gastos são distribuídos em pessoal e encargos sociais (R$ 337,3 bilhões); benefícios previdenciários (R$ 704,4 bilhões); despesas obrigatórias (R$ 378,9 bilhões); e despesas discricionárias do Poder Executivo (R$ 96,1 bilhões).
O relator classifica a rigidez orçamentária como “um grave problema fiscal que ocorre no Brasil”. Segundo ele, 93% das despesas do projeto de lei orçamentária (PLOA 2021) são obrigatórias. “O total das despesas discricionárias nunca foi tão baixo, consequência, em grande parte, da aplicação do teto de gastos da União desde 2017”, afirma Marcio Bittar.
De acordo com o relatório preliminar, as despesas com seguridade social (R$ 1,157 trilhão) não poderão ser pagas com as respectivas receitas (R$ 861 bilhões). “Assim, o deficit de R$ 296,4 bilhões é coberto por recursos do orçamento fiscal. Esse deficit cresceu 4,6% em relação a 2020, quando alcançou R$ 283,3 bilhões”, explica Marcio Bittar. O refinanciamento da dívida pública deve consumir R$ 1,603 trilhão.
A mensagem original do Poder Executivo “não destaca medidas específicas de política fiscal a serem adotadas” em 2021 além do teto de gastos. Partindo do limite previsto em 2020, o texto prevê um valor máximo de R$ 1,48 trilhão em despesas. “O teto, para além de ser o pilar da consolidação fiscal, permitirá fortalecer o arcabouço de proteção social, transferindo-se recursos de programas sociais ineficientes para os de comprovada eficácia no combate à pobreza”, afirma Marcio Bittar.
O projeto original de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2021 também previa apenas o teto de gastos como “única regra a limitar as despesas da União” após a pandemia. De acordo com a proposta, a meta primária deveria ser variável e sofrer novos ajustes a cada avaliação bimestral de receitas e de despesas.
Depois de reações negativas, o Poder Executivo encaminhou uma nova proposta de resultado fiscal, que foi aprovada pelo Congresso Nacional. O deficit primário do governo central para 2021 foi estimado em R$ 247,1 bilhões, o equivalente a 3,2% do PIB. Em 2020, ele foi de 10,06% do PIB. “É notável o ajuste fiscal previsto para 2021, da ordem de 7% do PIB. Não obstante, o endividamento público continuará a se agravar. Só em 2023 pode-se esperar um desempenho fiscal comparável ao de 2018, com o deficit primário do governo central reduzido a 1,68% do PIB”, prevê o relator.
Segundo Bittar, o Poder Executivo pretende “implementar um conjunto amplo de reformas pró-mercado”. Entre elas, os novos marcos regulatórios do saneamento básico e do setor de gás natural, as reformas tributária e administrativa, a redução de subsídios concedidos pela União e a agenda de concessões e privatizações. “O governo federal estaria diminuindo sua presença em atividades que cabem ao setor privado, com a redução de sua participação no capital de empresas estatais, e abrindo-lhe espaço para que faça investimentos em infraestrutura, antes prioritariamente a cargo do Estado: petróleo e gás, ferrovias, cabotagem, energia e saneamento”, destaca.
Segundo o relator, a previsão e a interpretação de variáveis macroeconômicas em 2021 “estão consideravelmente comprometidas, dada a situação de desequilíbrio agudo das economias brasileira e mundial” provocada pela pandemia de coronavírus. “Poucas certezas há, exceto a de que houve no ano passado considerável contração da atividade econômica que terá reflexos no ano em curso”, afirma Bittar.
O documento projeta um crescimento real do produto interno bruto (PIB) de 3,2% em 2021 e de 2,5% em 2022, segundo estimativa do Poder Executivo. A contração do PIB em 2020 foi 4,1%. “Apesar do impacto adverso imediato da pandemia, o cenário macroeconômico para o biênio 2021-2022 prevê recuperação da atividade econômica já a partir de 2021. Contudo, o crescimento econômico projetado em 2021 não é suficiente para recuperar as perdas de 2020”, pondera o relator-geral do Orçamento.
Bittar destaca que a dívida bruta do governo geral alcançou 89,3% do PIB em dezembro passado, “em grande parte devido a medidas emergenciais para atenuar o choque negativo do distanciamento social”. “As medidas de proteção social tiveram elevadíssimo custo fiscal, estimado em mais de 5% do PIB (hoje em mais de 7% do PIB), e incluíram o auxílio emergencial, apoio financeiro a estados e municípios e o benefício emergencial de preservação do emprego e da renda”, explica.
O relatório preliminar alerta para o volume de recursos que a União deixa de arrecadar com renúncias fiscais: R$ 307,9 bilhões em 2021 (4% do PIB). Os maiores benefícios são desonerações no imposto de renda (R$ 125 bilhões), da Cofins (R$ 74,7 bilhões) e na contribuição para o Regime Geral de Previdência Social (R$ 49,3 bilhões). Juntos, eles respondem por quase 81% do total do gasto tributário estimado para o ano.
Marcio Bittar destaca ainda que 65,5% das renúncias tributárias beneficiam as regiões Sul e Sudeste. Nas demais regiões, a distribuição percentual dos benefícios é de 13,5% para o Nordeste, 11,2% para o Norte e 9,8% para o Centro-Oeste.
Segundo o relatório preliminar, o piso constitucional para despesas com a saúde é de R$ 123,8 bilhões em 2021. O montante corresponde ao piso de 2020 (R$ 121,2 bilhões) corrigido pela variação do IPCA entre julho de 2018 e junho de 2019 (2,13%). A área deve receber ainda R$ 729,3 milhões de royalties e participação especial pela exploração de petróleo e gás natural.
Na educação, o piso é de R$ 55,6 bilhões. De acordo com a proposta orçamentária, a área de manutenção e desenvolvimento do ensino deve receber uma aplicação extra de R$ 20,9 bilhões.
O relatório preliminar prevê R$ 170,2 bilhões em despesas com investimentos — o equivalente a 2,2% do PIB. “Ao analisar a evolução das despesas com investimentos nos orçamentos fiscal e da seguridade social desde 2012, verifica-se significativa tendência de redução nos valores propostos, autorizados e executados”, afirma Bittar.
Para atender as emendas apresentadas por senadores e deputados, o relator decidiu sugerir um “corte prévio linear” de 2,2% no total dos recursos alocados em programações discricionárias do Poder Executivo. A diminuição se restringe a ações classificadas como outras despesas correntes, investimento e inversões financeiras.
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